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发挥好排污许可制与环评的协同作用

包存宽,复旦大学环境科学与工程系教授、博士生导师,复旦大学城市环境管理研究中心主任,国家社科基金重大研究专项首席专家。兼任上海生态经济学会副会长、中国环境科学学会环境地学分会副主任委员、中国生态文明研究促进会理事、长江经济带生态环境联合研究中心副主任等。

生态环境部部长李干杰在2019全国生态环境保护工作会议上的讲话中明确要求,2019年要加快推进重点行业排污许可证核发,部署开展“发一个行业、清一个行业”的清理整顿,制定排污许可与环评、执法衔接工作方案。作为生态环境治理体系的重要组成部分,排污许可与环评紧密相连。在实际工作中,如何协调好二者的关系,提高生态环境治理水平,更好地服务经济高质量发展?本报记者采访了相关专家。

对话人:复旦大学环境科学与工程系教授包存宽

采访人:本报记者刘秀凤

如何做好环评与排污许可的衔接?

■ 关键是要分清界限,确保其在各自的阶段发挥作用

中国环境报:全国排污许可制改革工作正稳步推进,截至目前,累计完成18个行业3.9万多家企业排污许可证核发。根据安排,2019年要实现排污许可证覆盖污染防治攻坚战所有重点行业,2020年实现排污许可全覆盖。当前,在生态环境治理领域,环评审批和排污许可制改革都在稳步推进,这两项制度在实际工作中各有怎样的角色定位?

包存宽:环评是服务决策的,是预防性政策工具,评估某个项目到底要不要做。如果做,会有什么风险,需要采取哪些治理措施等。其价值在于决策初期(决定之前)为决策提供信息与技术支持。过了这个时期,则是雨后送伞。

排污许可证是未来监管企业或项目运行排污行为的依据。生产就会有排污,排污许可证就是生态环境部门从环境监管角度,发放给企业的生产许可证。是否要给许可、给多少许可,还要从三个方面进行考量:首先就是污染物排放标准,这是底线要求;其次要看项目所处行业的平均水平,一些发达地区还会要求工艺的先进性;第三要看当地是否有足够的环境容量,如果处于环境敏感地区,即使项目技术先进、能够实现达标排放也不能建设。

如果当地的环境容量已经用完或被占用过多,怎么办?一方面,企业可以与政府进行协商,政府手中一般会留有部分环境容量储备,是否拿出来,就要看这个项目对当地经济增长、就业带动的预期。另一方面,企业可以借助市场手段,通过排污权交易购买相应的排污指标。当然,企业本身也需要进一步节能减排,但企业需要考量由此产生的经济成本是否能够承受。

中国环境报:正在进行的环评审批和排污许可制改革,会带来哪些改变?

包存宽:在生态环境领域,我国有环评、排污许可、总量控制等多项制度,但执行并不均衡。过去,环评被赋予了过多的功能,而且不少环评都是先上车后买票,这就失去了环评作为预防性工具的本意。而排污许可制在1989年《环境保护法》确立后,很长一段时间内并没有充分发挥作用。

环境管理制度体系改革和当前政府“放管服”改革的逻辑是一致的,就是做好“加减法”。当然,对于环评是做“减法“,减掉环评不该承担的;而对于包括排污许可证制度在内的其他环境管理制度,是做好加法。因此,环评改革做减法和强化排污许可证制度都是为了让其恢复其本质。

在这个过程中,衔接就非常重要。比如,企业根据环评的结论和建议申请排污许可,生态环境部门根据环评的结论颁发排污许可证等。其实,所有环境管理制度都需要更好地衔接,才能发挥好协同作用,形成制度的合力。

中国环境报:当前,排污许可证核发工作正在各地开展,但这一过程中也出现了环评要求与排污许可要求有矛盾的地方,对此,您怎么看?

包存宽:我认为,二者出现矛盾是很正常的。因为这两项制度的目的不同、服务对象不同,相对于项目来说所处的阶段也不同。环评是预测性工具,而排污许可关注实际生产和监管。因此,二者也会存在矛盾之处,而这正是其需要衔接的理由。

生态环境问题的解决,不能靠一项制度单打独斗,而是需要发挥协同作用,而且制度也需要在实施过程中逐渐完善。完善不是强化,而是优化,就像现在给环评做减法,也是为了实现优化的目标。

中国环境报:为了做好二者的衔接工作,原环境保护部办公厅曾在2017年11月发布《关于做好环境影响评价制度与排污许可制衔接相关工作的通知》,明确环境影响评价制度是建设项目的环境准入门槛,是申请排污许可证的前提和重要依据。排污许可制是企事业单位生产运营期排污的法律依据,是确保环境影响评价提出的污染防治设施和措施落实落地的重要保障。在实际工作中,如何做好环评与排污许可的衔接?国外在这方面有什么经验可供借鉴?

包存宽:环评和排污许可分别承担不同的功能,做好衔接的关键是要分清界限,确保其在各自的阶段发挥作用,衔接不是要把手伸到对方领域去。

美国的环评和排污许可制度实施已久,也积累了一些经验。美国的环评制度相对简单,主要审查项目的合法性、合规性和周边公众的意见。排污许可则是美国污染管理的核心,将企业的排放要求、合规性目标等全部落实在排污许可证上,实施一证式管理。在这个过程中美国环保部门是站在维护公众利益的角度,对企业的排污行为进行管理。这不仅要发挥执法队伍的作用,还要充分借助公众的力量,对项目主体排污行为进行监督,对发现的违法排污行为严厉处罚,从而让企业真正重视环保工作。

生态环境部门如何在完善排污许可证制度的同时,更好地服务地方经济高质量发展?

■ 在“放管服”的“服”上做足文章,帮助企业降低守法成本

中国环境报:排污许可证、环评和执法监管三者有什么样的关系?要确保排污许可证能够发挥应有作用,当前还有哪些急需解决的问题?

包存宽:相对于前端的环评和后续的执法监管,排污许可处于承前启后的环节。环评结论可以作为颁发排污许可证的依据,而排污许可证是后续执法监管的依据。

排污许可证有效发挥作用,要建立在对企业排污数据大量积累的基础上,但目前我国一些地方的基础数据支撑还不够。

中国环境报:在当前简政放权的背景下,生态环境部门如何在完善排污许可证制度的同时,服务好地方经济高质量发展?

包存宽:完善排污许可证制度,需要从国家层面进行制度设计,而基层部门可以充分利用其所处基层的优势,更了解企业需求,更贴近问题,占据更多信息优势。基层生态环境部门要把监管企业与服务企业有机结合,在“放管服”的“服”上做足文章,帮助企业降低守法成本。帮助企业满足需求解决困难,就是基层部门改革创新的动力。

很长一段时间以来,我国在制度研究和制度实施中的精力倒置,前端研究不充分,制度执行中出现很多问题。应该把更多精力放在前端,设计出更有竞争力的制度,更好地发挥制度的作用,用制度保护环境。

中国环境报:现在,一家企业的新上项目需要进行环评和排污许可申报,如何才能更加高效?这方面,您有什么建议?

包存宽:这些都可以交给市场,通过购买服务来解决,咨询机构能够提供一揽子服务,通过市场机制,会优化包括环评、排污许可申报在内的服务供给。当然,政府必须做好市场规则的制定并管理好市场,需要培育市场主体的契约精神。在市场中,无论是作为咨询服务需要方的企业,还是作为供给方的环评机构,都需要一个稳定的守法预期。

中国环境报:在我国环保产业的市场发展中,出现了劣币驱逐良币的现象,之前的环评市场运行也有不少问题,这该如何解决?

包存宽:出现劣币驱逐良币的问题,背后的原因还是制度,没有给企业环境守法一个稳定的预期。由于缺乏长效性监管机制,企业在经济利益的诱惑下,就会出现环保设施运行不连续、环境治理不到位等问题。在环评市场,过去的资质管理扭曲了环评市场,具有甲级资质,不代表就能做出合乎要求的环评报告。资质管理反而形成了市场垄断,使得环评机构不是帮企业出主意、想办法,而是比拼谁能拿到审批“路条”。现在的改革就是要环评机构拿出真本事,因为如果环评报告做不好,后续会有追责。

我们要相信市场的力量,规范的市场能够给企业提供有效的服务供给。在这个过程中,政府要做好服务,确立规范制度,对违规者严厉处罚。

来源:中国环境报